2009年11月4日，墨西哥国会正式通过并出台了《公私合营伙伴关系法》。随着该法的正式出台，墨西哥宪法、公共工程法、公共债务法、预算法、采购法、公共财政法典以及公共行政组织法等均有内容发生变化。
APP法第2条规定：公私合营项目指的是公共部门和私营部门机构之间通过任何模式建立的长期合同关系，目的是向公共部门、批发商、中介或最终用户提供服务，而服务的提供需要使用全部或部分由私营部门所提供的基础设施，这些基础设施有助于增长社会福利和国家投资水平。此外，法律第3条指出，APP也适用于通过公私合营模式开展的生产性投资项目、应用研究项目和技术创新项目。
APP与传统的公共工程项目有所不同。传统公共工程的开展受制于联邦支出预算（Presupuesto de Egresos de la Federación, 简称PEF）资源分配的可用性或可支配性，政府应随施工进展按照各环节工作的预算金额支付工程各承包方，以使后者通过这种方式收回相应成本。因此，政府须承担从落实项目执行资金到组织招标、项目设计的绝大部分责任和风险。相比之下，APP则具有很多优势，如性价比较高、私营部门服务质量更高、交工更快等；对于公共部门来说，则不仅可以将风险转移给私营部门，也可大幅降低公共开支，因为APP项目大多融资均由私人债务构成，无须政府举债。
近年来， APP得以在墨西哥的不同经济部门发展实施，广泛应用于公路、机场、港口、铁路等交通领域，发电等能源部门，以及医院，学校，监狱等多类基础设施项目。
（一）长期生产性基础设施项目
1995年墨西哥国会改革了《预算、会计和联邦公共支出法》和《公共债务一般法》，以使国家具有必要的基础设施，保证由国家能够及时和充足地供应由其独家生产的商品和服务。以上改革促成了长期生产性基础设施项目（Proyectos de Infraestructura productiva de largo plazo con Impacto diferido en el registro del gasto，以下简称Pidiregas）的实施。
Pidiregas项目一般应用于能源类基础设施建设领域。自1998年以来，墨西哥国家石油公司（PEMEX）和联邦电力委员会（CFE）开始在Pidiregas框架下执行项目。但由于2008年11月13日《联邦预算和财政责任法》对有关内容进行了改革，自2009年起，根据该法第32条和《公共债务一般法》第18条第三段，PEMEX不再开发长期生产性基础设施项目。
根据相关法律框架，只有经分析鉴定出售基础设施资产所产商品和服务所获得的资金足以覆盖其前期承担的财务负债的项目才能成为Pidiregas项目。其中，只有那些在公共实体作出的可行性分析中被证明具有盈利能力且符合宪法第25条和28条中规定的属于重点或战略活动的项目，才有资格作为Pidiregas项目获得相应融资。
Pidiregas项目的通常操作模式是将工程的执行委托给私人公司，由这些公司代表公共实体进行相应的投资，并通过融资覆盖建设期内的工程造价等成本。该模式的目的是通过吸引私营部门资本和长期融资来开发战略性高收益项目，其宗旨是使用更加灵活的预算工具为项目融资，以避免受制于联邦预算削减和延迟等因素对项目造成的不利影响。
Pidiregas项目的原始融资模式是所谓的CAT（Construir, Arrendar y Transferir）即“建设-租赁-转让”。根据该种模式，工程的融资和执行均委托给私营企业完成，以换取在一定时间内的收入流，一旦基础设施资产建设完成，则作为业主的公共实体可按事先约定将其租赁给企业一段时间，直到约定支付全部结清后，后者再将资产交还给公共实体。值得一提的是，由于一些投资的复杂性和规模度或由于当时的金融市场条件，公共实体只得诉诸于国内和国际市场以执行一些项目，这种模式叫做公共融资工程（Obra Pública Financiada, OPF），私营承包商只需负责在建设期内的融资，一旦工程交付并获认可，则长期融资须由项目发包方即公共实体负责。根据融资方式，Pidiregas项目可分为直接投资和含条件投资两种，分别如下：
（1）直接投资指的是由私营部门（企业）负责基础设施融资和建设，完工交付后由公关实体（政府）负责运营，并用该新建基础设施所产生的收入支付企业。在这种模式下，公共实体须与企业就项目资产签订有关合同，当资产交付满意且有条件创收以弥补成本时，公共实体须承担直接和必须义务购买由私营企业建设的生产性资产，并有义务按照已约定并授权的财务结构为其购买行为付款。
（2）附加条件投资指的是由私营部门（企业）负责基础设施融资、建设和运营，公共实体（政府）承诺在合同期内向企业购买该基础设施的产出，只要产出的商品和服务来自按照发包方指定技术规范建设的资产，不论该资产是否属私营企业所有。合同中通常会明确公共实体必须购买以上资产的条件，如发生相关违约行为或不可抗力。
根据公共财政研究中心统计数据，截至2006年，墨西哥共开展了260个Pidiregas项目，其中由CFE作为业主签订合同的有222个，分别有29个含条件投资和193个直接投资，共占同期Pidiregas项目总投资额的21%；PEMEX签订了38个项目合同，包括1个含条件投资和37个直接投资，共占同期Pidiregas项目总投资额的79%。
（二）提供服务模式
提供服务模式（Proyectos para la Prestación de Servicios, 以下简称PPS）起源于于上世纪90年代的英国，随后逐渐成功推广到其他国家。自2002年起，墨西哥开始了PPS实践，2003年，墨西哥通过聘请法律、金融和技术等外部顾问在卫生、教育、公路等领域启动了第一阶段的PPS项目，开发了一批医院、大学和公路，这批试点工程为以上部门未来几年的基础设施项目开展奠定了基础。
2004年4月9日，财政和公共信贷部（SHCP）和公共职能部（SFP）在《联邦官方日报》上发布了《关于建立提供服务项目实施规则的协议》，至此正式为其应用和管理确立了法律框架。除上述协议外，PPS项目的招标程序还须遵守《采购、租赁和公共部门服务法》及其条例、《联邦预算、会计和公共支出法》及其条例、《联邦预算和财政责任法》、相应财年的《联邦支出预算案》、《联邦公共行政预算规则手册》以及其他适用法律法规。
PPS指的是一种长期服务合同模式，在该合同模式下，基础设施指的是政府提供公共服务配套服务的必要支持性基础设施；私营部门须为联邦公共管理机构或实体提供包括基础设施融资、设计、建设、运营、维护在内的一揽子服务，而后政府再利用该基础设施履行其提供公共服务的责任和义务。
在该类合同中，公共和私营部门的资源和回报相结合，以更好地获得资金，产生更优的性价比和更高的效率，并提高公共开支的有效性和合理性。另一方面，PPS项目相对于以往的传统项目得以更加合理地分配风险，即由各方承担其最适合、最能控制或减轻的风险：投资商承担大部分设计、融资、建设、运营、养护和维修风险；政府则仅需根据私营部门实际提供的服务、按照此前招标程序中双方约定的方式定期支付投资商，且相应的支付记录为经常性支出而不作为被视为公共债务的财务投资。因此，PPS合同中应规定详细具体的质量标准、绩效指标评估以及风险分配机制，如果投资商所提供的服务未能满足可用性要求或最低性能要求，则支付金额应扣除相应比例。
PPS的立项须经公共机构或实体向SHCP的计划和部门预算司递交项目授权申请，随后该司应征求SHCP其他两个相关部门意见，征询司局分别是：政策和预算控制司，以确定未来项目支出对联邦公共部门财务状况的影响；投资司，以确定该项目的成本效益分析是否合规。
PPS项目须符合的条件包括：业主和服务方应签订长期服务合同；对区域发展具有社会和经济影响；在经济和金融上具有可行性；对私人投资具有吸引力；须通过财政部批准。
须强调的是，在PPS项目中，政府永远是最终负责提供服务的一方，在项目合同约定的有限期间内政府只是把这项责任暂时委托给私营部门，在协议结束后资产的所有权和操作控制权即归还公共部门所有；此外，如工程用地归政府所有，则在合同存续期间政府须与投资商签订不动产特许经营合同，而不得涉及任何所有权的转移。
（三）特许经营（Concesiones）
概括地说，“特许权”指的是国家授予个体公共提供服务并在一定时间内利用该公共资产获得财富的权利，其前提是须受各种条件约束，以确保公众利益受到保护。具体来讲，“道路基础设施特许经营权”的概念包括较长一段时间内的道路工程投资、建设、养护和管理经营，“特许权者”在某些情况下可通过收取使用费等方式收回成本并获得报偿。
墨西哥早在90年代就开始尝试通过特许经营模式加速推进公路基础设施的现代化建设，在6年内共授予了50多个公路建设、运营、开发和维护项目，新增道路达5000公里。当时的项目融资一般由地方银行部门（50%）、通过商业贷款等方式获得的私人资本（30%）和公共部门出资或担保（20%）三部分构成。但由于受1994年金融危机影响，加之当时模式本身有种种弊端，导致该尝试多以失败告终，主要原因包括：特许经营期过短（法定最长不得超过15年，而判归标准促使投标者竞相缩短期限，因此中标者的特许经营期一般仅在10年左右）不足以收回成本，导致过路费高昂，后者又进一步导致客流量减少；特许经营权判归方式不透明，过程不规范滋生腐败；此外，特许经营者知识经验不足，国内建筑行业竞争力较弱，导致前期设计不当、超支和工期延误（例如Cuernavaca-Acapulco公路项目，超支近200%，工期延误近30个月）等一系列连锁问题，许多项目的后期都需要项目进行紧急救助和支援。为此，政府还专门成立了特许经营高所公路救助支持信托（Farac）作为保险机制。
如今，墨西哥在吸取早前经验教训的基础上重新设计了一套公路特许经营模式，新的特许经营模式采取了近二十年来墨西哥和国际范围内的相关经验，得以在项目参与者之间更加清楚地分配、管理和减轻风险，同时联邦政府也在每个特许经营项目中都承担起相应且适当的责任和义务。
自2003年墨西哥启用新的特许经营模式以来，至2010年SCT已通过该模式招标、建设并运营了56条高速公路，长达3773公里，投资额近900亿比索，其中大部分来自于私人投资。
新的特许经营模式项目的适用法律框架包括：《宪法》《道路法》和《一般交通道路法》；此外，如无明确规定，则还遵守《商法典》《联邦民法典》《联邦民事诉讼法》《联邦行政程序法》以及出自以上法律的任何监管或行政规定。
特许经营项目由交通通讯部(SCT)和国家公共服务事业和工程银行（Banobras）负责规划设计，主要适用于发展有私营部门参与的收费公路基础设施。由于大部分待建收费公路很难在未来几年就取得盈利，因此这类项目通常混合了私人风险资本（由特许经营方承诺并贡献）、银行信贷，以及联邦和地方资金（一般作为初始投资），各类资金的具体参与比例根据每个项目特点决定而各有不同。这种联合融资方案不仅充分照顾到私人投资者的财务可行性，还大幅降低了政府对项目的救助风险，在保障私人资本取得较合理回报率的同时也确保公共资源得到有效利用。此外，SCT须设定特许经营方对收费公路的平均收费上限，并根据用户支付能力和通货膨胀情况订立该收费上限的定期更新或调整规则，从而有效降低了因公路利用率过低而造成的需求风险；另一方面，根据相关法律，特许经营期限可长达30年，从规制上避免了业主为尽快回收项目而对工期任意施压的可能性。
特许经营项目须通过公开招标授予特许经营权，中标方有义务获取项目相关许可、执照、登记，以及项目建设、开发、运营、维护和保养所需的必要授权；另一方面，SCT负责获取的文件包括执行项目中所涉通行权、环境影响评估报告即相关部门意见、土地利用变更许可，以及由PEMEX、CFE、国家水资源委员会以及人类学和历史研究所等机构要求的与通行权相关的许可。项目招标文件一般会对参与投标方提出包括资质、能力、经验尤其是技术和金融方案等在内的一系列要求，项目判予原则一般是将特许经营权判归符合招标文件要求且申请使用政府经济支持最少的投标方，即符合条件前提下自筹资金最多的一方。但如项目的社会效益高于经济效益，私人投资的回报率较低，则政府可提供初始资金，并承诺在必要情况下进行配合性出资，以确保偿付工程建设贷款。
（四）资产利用（Aprovechamiento de Activos）
资产利用模式可视为特许经营模式的一种变体，和公路特许经营模式构成互补关系。其主要适用于公路、桥梁等基础设施，一般是指将新资产的建设同现有资产的清理、复原、改建和扩建一起“打包”，或将收费公路同免费公路、旁道、支路等基础设施的建设、运营、维护等一同“打包”的“套餐”计划。资产利用项目也须通过公开招标判予私人特许经营权，受让方须按照标书规定建设新的基础设施，同时运营、维护和开发现有资产。
在此类模式框架下，中标的特许经营方负责筹措资金，其融资可来自于商业银行贷款，也可申请国家公共服务事业和工程银行（Banobras）或国家基础设施基金（Fonandin）的资金支持。根据《公路法》第15条第八款，特许经营方须按照其此前投标的经济方案中承诺的金额向政府提供一笔初始投资，该款项被视为获得项目的部分补偿金。此外，特许经营方在特许经营权有效期间还需每年固定支付联邦政府，该款项同样被视为获得项目的部分报偿，其计算方式是每年应交相当于上一年度总征税收入（来自于项目收费，不含增值税）净值的0.5%，该比例来自以往项目，仅作参考，具体须经SHCP批准确定。另一方面，政府则利用这笔资金弥补其因公路救助（失败的特许经营案例）而产生的欠债。
此外，从战略意义上讲，资产利用模式独有的“一揽子”服务模式也可促使提高区域基础设施发展的整体性、连接性和协调性。
（五）几种模式的比较
特许经营模式主要用于道路基础设施项目，其主要鉴于道路交通在墨西哥交通网络中所占有的重要地位。目前由SCT的公路发展司负责有关项目的战略规划、评估和决策，其首先决定何时应建设和/或翻新哪些公路，其次决定该采用何种项目模式——公共工程还是公私合营。目前该司设计并结合实施三种公私合营模式以吸引私人资本用于公路投资，即前述的提供服务项目、特许经营项目以及资产利用项目。
Pidiregas 项目的核心问题在于公共部门须承担全部投资风险，如果生产性基础设施项目的实际产出未能达到前期评估预期，或其产出资源未能足够盈利以覆盖项目投入，则政府须动用预算投资支付项目成本。此外，Pidiregas 项目也缺乏机制来促进私营部门利用避险工具来防范投入品价格的增长。
因此，PPS项目在风险分配上与Pidiregas项目构成实质性差异。目前，联邦政府鼓励私人投资进入优先领域所使用的主要模式是PPS和资产利用。从政府的角度来讲，资产利用模式的吸引力在于其金融优势，即那些由分配特许权获得的收益首先分配给相关部门用于偿还道路救援的剩余欠债；而PPS的成功之处在于其与传统的公共工程模式相比具有较高的经济效益，同时允许投资者获得具有竞争力的投入资本回报率。
墨西哥各APP模式对比一览表
APP模式种类 | Pidiregas | PPS | 特许经营和资产利用 |
负责单位 | CFE | 交通通讯部、卫生部、教育部等 | 交通通讯部 |
私有化机制 | 招标 | 招标 | 招标 |
主要特点 | CFE有责任获得长期融资，并在工程完结交付后支付中标公示。 | 发包单位按实际验收的服务定期向投资商暨服务提供商付款。 | 资产利用得以通过从私营部门获得报偿，用于支付某些早期经营公路资产的欠款。 |
模式利用 | 较广泛，PEMEX（至2008年）和CFE是该模式的主要用户。 | 较广泛且分行业，主要用于医院、学校、免费公路等领域。 | 主要应用于公路项目，尤其是与收费高速公路有关的项目。 |
政府风险 | 政府承担风险，因为CFE（之前还有PEMEX）作为担保人签署合同，以确保投资者在长期收回投资。 | 私人投资商向政府提供服务，并承担设计、建设、融资、运营、维护等有关风险。 | 由特许经营者全权负责项目建设、风险资金的获得和提供等。 |
主要结果 | 已授权的Pidiregas项目造成巨大的支出压力，因为税后的净资金流不足以支付有关费用。 | 因其较高的性价比，该模式已成为目前政府项目所采用的主流模式。 | 资产利用方案的金融优势在于可将获得的资金首先用于履行政府的公路赎回服务。 |
综上，墨西哥通过近二十年的基础设施实践，逐渐由传统的公共工程模式转型升级为APP模式，且通过汲取国内和国际的以往经验，设计出一套行之有效、有针对性的具体项目模式，以防止历史上层出现过的资金不足、效率低下、缺乏远见、成本高昂等教训。
现如今，墨西哥联邦政府制定了具体的立法，并开发处越来越多的试点项目，随着不断借鉴经验教训和最佳实践，公私合营的模式已从国家层面逐渐渗透到地方各州、市，成为墨基础设施工程项目的主要承包方式。
参考链接：
http://www.piappem.org/file.php?id=295
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAPP_110814.pdf
http://www.diputados.gob.mx/PEF2014/ingresos/cgpe.pdf
http://www.cmic.org/comisiones/tematicas/financiamiento/Decretos/PPS_queretaro_irapuato.pdf
http://www.crp.pt/docs/A28S61-509.pdf
http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/a6507b804956c16491d3bd849537832d/5.2_The+Energy+Sector+and+PPPs+-+Are+They+Feasible+-+IFC's+Experience+Investing+in+PPP+Models+in+the+Power+Sector+-+Tonci+Ba.pdf?MOD=AJPERES
http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/ppi/Sistemas_inversion/principales_procesos_ui.pdf
